Naturschutz

Natura 2000

Was ist Natura 2000?

Schutz des europäischen Naturerbes

Der wirtschaftliche Aufschwung, den Europa seit dem II. Weltkrieg genommen hat, hat zwar den Menschen Europas einen noch nie da gewesenen Wohlstand beschert, dieser wurde aber zu einem nicht unerheblichen Teil auf Kosten von Natur und Umwelt erwirtschaftet. Die industrielle Wirtschaftsweise, welche auch die landwirtschaftliche Produktion erfasst hat, führte zu massiven Belastungen von Luft, Boden, Wasser und Landschaft. Dieser Prozess führte bekanntlich zu einem bedrohlichen Artensterben und dem Verlust natürlicher Lebensräume. Dass seit den 80er Jahren durchaus ein Wandel des Bewusstseins der Bevölkerung und auch des politischen Handels zu konstatieren ist, ändert nichts an der Tatsache, dass zahllose Arten unwiderruflich ausgestorben sind und dass sich das Artensterben weiterhin in bedrohlichem Ausmaße und bedrohlichem Tempo fortsetzt. Diese Tendenzen waren schon in den 70er Jahren erkannt worden und mit dem Washingtoner Artenschutzabkommen (in Österreich 1982 ratifiziert) wurde erstmals eine völkerrechtliche Verpflichtung zum Schutze der Artenvielfalt geschaffen. Auch die europäische Gemeinschaft versuchte schon in den 70er Jahren ein europäisches Artenschutzübereinkommen auf die Beine zu stellen. So wurde 1976 auf der 2. Europäischen Umweltministerkonferenz die Empfehlung an den Europarat ausgesprochen, ein Rechtsinstrument zum Schutz wild wachsender Pflanzen und wild lebender Tiere zu erarbeiten. Auf der 3. Umweltministerkonferenz im Jahre 1979 wurde das so genannte "Berner-Übereinkommen" verabschiedet, das einen gemeinschaftsrechtlichen Artenschutz zum Gegenstand hat. Diese sehr weich formulierten internationalen Abkommen konnten aber den unverminderten Rückgang von Arten und naturnahen Lebensräumen nicht wirklich eindämmen. Im Jahre 1979 hat der Rat der Europäischen Gemeinschaft dann die so genannte "Vogelschutz-Richtlinie" erlassen, anschließend Jungrobben unter Schutz gestellt und dem Handel mit Walerzeugnissen, Elfenbein und wild lebenden Tieren Grenzen gesetzt. Mit diesen Maßnahmen konnte u.a. das Ziel verfolgt werden, dass Washingtoner Artenschutzübereinkommen in Gemeinschaftsrecht (EU-Recht) umzusetzen und damit auch diejenigen Mitgliedsstaaten an diese internationalen Übereinkommen zu binden, die ihnen nicht beigetreten waren.

Im Jahre 1992 hat der Rat der Europäischen Gemeinschaft schließlich die Richtlinie zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen beschlossen (Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie - FFH-RL).

Mit diesen Richtlinien will die EU einen europaweiten Lebensraumschutz schaffen, der die Sicherung von Kernelementen des europäischen Naturerbes gewährleisten soll. In Art. 3 Abs. 1der FFH-RL findet der Grundgedanke von Natura 2000 seinen sinnfälligen Ausdruck: In dieser Bestimmung werden die Mitgliedsstaaten verpflichtet, sich die Aufgabe zur Einrichtung eines "kohärenten europäischen ökologischen Netzes besonderer Schutzgebiete" zu Eigen zu machen und auf ihrem Territorium zu verwirklichen. Damit soll versucht werden, ein Netzwerk von ökologisch besonders bedeutsamen Gebieten in ganz Europa nicht nur zu sichern, sondern auch planerisch weiter zu entwickeln. So wie auch der Denkmalschutz bestrebt ist, die Glanzpunkte europäischer Baukunst und das europäische Kulturerbe zu sichern, so will auch der europäische Naturschutz mit dem Konzept "Natura 2000" das unverwechselbare europäische Naturerbe wenigstens in seinen bedeutendsten und ausgeprägtesten Formen erhalten. Nach Auffassung der Kommission soll Natura 2000 zur Erhaltung der Artenvielfalt beitragen, um so das ökologische Gleichgewicht in Europa zu erhalten oder dazu wenigstens einen Beitrag zu leisten und das unschätzbare genetische Reservoir der Natur, das für den medizinischen, biologischen, landwirtschaftlichen aber auch sonstigen wissenschaftlichen Fortschritt unverzichtbar ist, zu bewahren. Mit Natura 2000 soll auch die schon lange geforderte Überwindung der unterschiedlichen Schutzstandards in den Mitgliedsstaaten erreicht werden und es soll zu einer Koordination der Naturschutzpolitik auf europäischer Ebene kommen. Nach den Vorstellungen der Kommission, die diese im 5. Aktionsprogramm Umwelt im Jahre 1993 formuliert hat, soll dieses Ziel in Zusammenarbeit mit der EU, den Mitgliedsstaaten, den lokalen und regionalen Behörden, den Landwirten und Fischereiberechtigten, den Nicht-Regierungsorganisationen (NGO's) und der betroffenen Bevölkerung realisiert werden.

Natura 2000 wird von der EU in Form von Richtlinien vorgegeben. Richtlinien sind generelle Rechtsakte der Europäischen Union, die zunächst die Mitgliedsstaaten verpflichten, deren Inhalte in nationales Recht umzugießen und so verbindlich zu machen. Da Richtlinien die Gefahr bergen, dass Mitgliedsstaaten durch ihre Nichtumsetzung deren Wirksamkeit vereiteln können, hat der Europäische Gerichtshof auch Richtlinien für unmittelbar anwendbar erklärt. Auch die zentralen Regelungen der FFH-RL und der Vogelschutz-RL sind unmittelbar anwendbar und gehen daher dem österreichischen Naturschutzrecht vor. Dieser Anwendungsvorrang ist auch in Österreich relevant, da nicht alle Bundesländer die beiden Richtlinien bereits vollinhaltlich umgesetzt haben.

In der Präambel dieser Richtlinie wird festgehalten, dass durch dieses Regelungswerk die Erhaltung der biologischen Vielfalt gefördert, insbesondere ein umfassender Schutz der gefährdeten Arten und der natürlichen Lebensräume in allen EU-Mitgliedsstaaten gewährleistet werden soll. Dazu sieht die Richtlinie vor, dass die Mitgliedsstaaten verpflichtet sind, besondere Schutzgebiete auszuweisen, wodurch ein gemeinschaftliches, kohärentes, ökologisches Biotopenverbundnetz ("Natura 2000") geschaffen werden soll, sodass wild lebende Tiere und Pflanzen in ihren natürlichen Lebensräumen überleben und sich fortentwickeln können. Dies soll innerhalb eines festgelegten Zeitplanes erfolgen. Die Erhaltung der natürlichen Lebensräume und der gefährdeten Arten soll nicht nur in einer Bewahrung dieser Schutzgüter bestehen, es sollen auch Wiederherstellungsmaßnahmen getroffen werden. In 3 Anhängen werden die natürlichen Lebensraumtypen, die Habitate der Arten und die Kriterien zur Auswahl der Gebiete aufgezählt. So enthält der Anhang I 253 Typen natürlicher Lebensräume, welche als von gemeinschaftlichen Interesse eingestuft werden. Kriterien für die Auswahl sind, dass diese Lebensräume im Bereich des natürlichen Vorkommens vom Verschwinden bedroht sein müssen oder zu Folge ihres an sich schon begrenzten Vorkommens oder ihres Rückganges ein sehr geringes natürliches Verbreitungsgebiet haben oder typische Merkmale einer oder mehrer alpiner, atlantischer, kontinentaler, makronesischer oder mediterraner Regionen aufweisen.

Im Anhang II werden ca. 200 Tier- und über 430 Pflanzenarten von gemeinschaftlichem Interesse aufgezählt. Kriterien für die Auswahl sind auch hier wiederum potenzielle oder tatsächliche Bedrohungen bzw. Seltenheiten bestimmter Arten. Solche werden als "prioritäre natürliche Lebensräume" bzw. "prioritäre Arten" bezeichnet. Für diese gelten besonders strenge Schutzvorschriften.

Im Anhang III werden schließlich die Kriterien zur Auswahl der Gebiete aufgezählt, welche als Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung bestimmt und als besondere Schutzgebiete auszuweisen sind (Special Areas of Conservation - SACs). Solche auszuweisenden Gebiete müssen sowohl in einem günstigen Erhaltungszustand als auch in einer gewissen repräsentativen Bestandsgröße existieren. Dabei sind selbstverständlich je nach bedrohter Art oder bedrohtem Lebensraum sehr unterschiedliche artspezifische Anforderungen zu beachten.

Die Errichtung dieses europaweiten Netzes von Schutzgebieten soll in 3 Phasen vorgenommen werden (Art. 4) (siehe auch Abb. oben):

1. Phase:

In der ersten Phase legen die Mitgliedsstaaten auf Grund einschlägiger wissenschaftlicher Informationen eine nationale Liste von Gebieten und Arten, welche in den Anhängen angeführt sind, der Kommission vor. Enthält eine solche Liste Gebiete, von denen die Kommission annimmt, dass sie besonders schutzwürdig sind, so kann die Kommission solche Gebiete einfordern. Die Richtlinien legt hierzu konkrete Regeln über den Umgang mit divergenten Standpunkten von Kommission und Mitgliedsstaat fest.

2. Phase:

In der zweiten Phase (diese endete im Juni 1998) hatte die EU-Kommission eine Beurteilung der gemeldeten Gebiete vorzunehmen. Darauf folgte im Einvernehmen mit den Mitgliedsstaaten die Erstellung einer Gesamtliste der Gebiete von gemeinschaftlichem Interesse. Hier sieht die Richtlinie freilich eine gewisse "flexible" Vorgangsweise vor, wenn solche Gebiete in einem Mitgliedsstaat mehr als 5 % des Hoheitsgebietes ausmachen. Diese Gesamtlisten werden dem so genannten Habitatausschuss zur Stellungnahme vorgelegt. Nach der Zustimmung des Ausschusses wird diese Liste endgültig von der Kommission beschlossen und als Entscheidung den Mitgliedsstaaten mitgeteilt.

3. Phase:

In der dritten Phase (bis Juni 2004) sollen die Mitgliedsstaaten anhand der Gesamtliste die endgültige Unterschutzstellung nach nationalem bzw. regionalem Recht vornehmen.

Für die Mitgliedsstaaten besteht die Schutz- und Bewahrungspflicht der Richtlinie bereits ab Aufnahme eines Gebietes in die Gesamtliste der Kommission.

Die wohl wichtigste Bestimmung der FFH-RL ist deren Art. 6. Dieser verpflichtet die Mitgliedsstaaten zunächst, für besondere Schutzgebiete die nötigen Erhaltungsmaßnahmen festzulegen. Dabei werden neben rechtlichen Ge- und Verboten auch Managementpläne für diese Gebiete verlangt. Insgesamt muss ein umfassender rechtlicher, vertraglicher und planerischer Schutz für diese Gebiete gewährleistet werden.

Sodann enthält dieser Artikel das bekannte "Verschlechterungsverbot". Die Mit- gliedsstaaten sind danach verpflichtet, alle Maßnahmen zu treffen, um Verschlechterungen der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie Störungen von Arten zu vermeiden, sofern solche Störungen sich im Hinblick auf die Ziele dieser Richtlinien erheblich auswirken könnten. Auf welche Art und Weise die Mitgliedsstaaten dieser Verpflichtung nachkommen, lässt die Richtlinie offen. Es ist jedoch durch Judikatur und rechtswissenschaftliches Schrifttum klargestellt worden, dass die Mitgliedsstaaten verpflichtet sind, alle rechtlich zulässigen Maßnahmen zu treffen, um Verschlechterungen des Schutzstandards vorzubeugen. Dazu zählen vor allem Verbote, Pflegemaßnahmen, planerische und vertragliche Maßnahmen u.a.m.. Dies kann unter Umständen auch die Verpflichtung bedeuten, bereits bestehende Schutzmaßnahmen zu verstärken, Verbote auszuweiten, Schutzgebietsgrenzen neu zu ziehen u.a.m.. Geplante Eingriffe in Natura 2000-Gebiete bedürfen vor ihrer Realisierung einer speziellen Verträglichkeitsprüfung. Nur wenn die Verträglichkeitsprüfung die Unbedenklichkeit des Projekts im Hinblick auf die Zielsetzungen von Natura 2000 ergibt, darf ein solcher Eingriff behördlich genehmigt werden. Die Richtlinie sieht dazu auch die Beteiligung der Öffentlichkeit vor, ohne dies freilich näher zu präzisieren. Fällt die Verträglichkeitsprüfung negativ aus, darf das Projekt nur durchgeführt werden, wenn eine Alternativlösung nicht vorhanden ist und die Realisierung des Projekts aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses geboten ist. Dabei zählen aber nicht, wie dies im österreichischen Naturschutzrecht durchgehend angeordnet ist, regionalwirtschaftliche oder andere wirtschaftliche Interessen. Die FFH-RL lässt nur "Erwägungen im Zusammenhang mit der Gesundheit des Menschen und der öffentlichen Sicherheit oder ... andere zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses" gelten. Dazu ist aber auch die Zustimmung der Kommission erforderlich. In einem solchen Fall hat der Mitgliedsstaat die Verpflichtungen alle notwendigen Ausgleichsmaßnahmen zu treffen, um sicherzustellen, dass die globale Kohärenz von Natura 2000 geschützt ist. Hinzu kommen zahlreiche Berichtspflichten der Mitgliedsstaaten über ihre Natura 2000-Gebiete und die in diesem Zusammenhang ergriffenen Maßnahmen.

Natura 2000-Gebiete sind sohin wesentlich strenger geschützt als andere Kategorien von Schutzgebieten nach dem österreichischen Naturschutzrecht. Zwar enthalten etwa die österreichischen Naturschutzgesetze allesamt strenge Schutzbestimmungen über Naturschutzgebiete, der Natura 2000-Schutz geht aber über unseren traditionellen Naturschutz insoweit hinaus, als dabei Planungsverpflichtungen und positive Schutz- und Erhaltungsmaßnahmen zwingend vorgeschrieben sind. Außerdem verlangt die FFH-RL bei Eingriffen in solche Schutzgebiete die Konsultation der entsprechenden EU-Gremien.

Mit der Vogelschutz-RL versucht die EU, einen umfassenden gemeinschaftsweiten Schutz der wild lebenden Vögel und ihrer Lebensräume zu verwirklichen. Auch dazu verpflichten sich die Mitgliedsstaaten zur Ausweisung von Schutzgebieten. Daneben bestehen zahlreiche Einschränkungen hinsichtlich der Jagd und der Vermarktung von wild lebenden Vögeln.

Die Vogelschutz-RL weicht zwar in ihren Bestimmungen in etlichen Details und in etlichen Rechtsstrukturen von der FFH-RL ab, insgesamt ähnelt sie jedoch in ihren Verpflichtungen und Verboten der FFH-RL. Auch die verfahrensrechtlichen Bestimmungen sind ähnlich. Welche wild lebenden Vogelarten geschützt sind, ergibt sich aus der Liste im Anhang.

Die Schutzstandards in Natura 2000-Gebieten sind anspruchsvoller als die von Schutzgebieten nach den Landes-Naturschutzgesetzen. Dies hat auch Auswirkungen für Arbeitsgebiete von Sektionen, welche im Natura 2000-Gebieten gelegen sind. Hier ist vor allem das Verschlechterungsverbot zu beachten. Dabei ist höchste Vorsicht angebracht, will eine Sektion einen Wanderweg, einen Klettersteig, eine Materialseilbahn für ihre Schutzhütte errichten bzw. Hüttenadabtionen oder -umbauten durchführen. Solche Vorhaben sollen daher stets vorab mit den Naturschutzbehörden und mit der Fachabteilung Raumplanung-Naturschutz in der OeAV-Gesamtvereinsleitung abgesprochen werden.